Les accords de Bâle III qui viennent d’être adoptés seront applicables en 2019, avec une période de transition dès 2013. Le grand public demeure peu informé, et les détails qui filtrent paraissent obscurs pour qui n'est pas économiste.

Pourtant, les enjeux sont tels que l'on mérite d'y prêter attention.

Au cœur des débats se trouve le renforcement des ratios prudentiels imposés aux banques. De quoi s'agit-il ? Les banques centrales (la BCE en Europe, la Fed aux États-Unis) entendent limiter les risques pris par les banques commerciales en leur imposant la détention d'une quantité minimale de fonds propres (capital). Ces fonds propres – composés des actions de l'entreprise et des bénéfices réintégrés – ont pour rôle d’absorber les pertes : des fonds propres abondants sont un gage de sécurité. Les accords de Bâle II, régissant le secteur bancaire au moment de l'entrée en crise, imposaient des fonds propres durs représentant au moins 2% du bilan des banques. Du fait de cette réglementation, la capacité des groupes bancaires à se financer par endettement – donc à prendre des risques – est limitée, même si elle demeure importante. Cette norme est la contrepartie de protections accordées aux banques par les banques centrales. A l'instar d'un assureur, celles-ci limitent les risques pris par les assurés. Manifestement, le ratio de 2% n'a pas été suffisant pour empêcher de subites dégradations des bilans bancaires en 2008 ou la mise en faillite d'établissements. Le nouveau ratio de 7%, imposé par Bâle III, permettra-t-il de les éviter ?

Pour comprendre la situation actuelle, un regard sur le passé est éclairant. Au milieu du XIXème siècle, les banques disposaient couramment de fonds propres représentant plus de 50% de leur bilan. Ce chiffre était tombé aux alentours de 20% en 1900. Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, il est inférieur à 10%. Deux constats s'imposent. Tout d'abord, la part des fonds propres dans les bilans bancaires n'a cessé de diminuer depuis un siècle et demi. Mais surtout, les banques disposaient de fonds propres importants bien avant que ne soient adoptées des normes les concernant (Bâle I date de 1988, Bâle II de 2004). Pire, les accords de Bâle imposent même des ratios de capital inférieurs à tout ce qui a prévalu par le passé. Pourquoi un tel paradoxe ?

Depuis plus d'un siècle, les banques ont bénéficié de protections étatiques toujours plus importantes via les banques centrales et les Trésors nationaux. Des garanties des dépôts ont été instaurées aux États-Unis et en Europe, tandis que les banques centrales assuraient la fonction de prêteur en dernier ressort en créant de la monnaie pour la prêter aux banques nécessiteuses. Puisque les États ont assuré une large part des besoins en liquidités des banques en cas de difficultés, celles-ci ont été incitées à prendre davantage de risques. Le système bancaire est resté pris dans une spirale infernale. La protection publique a incité à encourir plus de risques. Pour y faire face, de nouvelles réglementations ont été instaurées, qui ont agi comme autant d'incitations au risque. Et ainsi de suite. La protection des banques contre les problèmes de liquidité ou contre les faillites leur a permis de fonctionner avec très peu de capital. Les banques sont devenues peu à peu les bénéficiaires d’un processus de collectivisation des risques et de privatisation des gains.

En raison de leur régime de faveur, les banques ont pu bénéficier de crédit très peu cher au vu des risques encourus ; in fine, elles ont pu augmenter anormalement leur effet de levier, c’est-à-dire leur ratio entre la taille du bilan et leurs fonds propres. En Europe ou aux États-Unis, les secteurs bancaires bénéficient d'effets de levier sans commune mesure avec ce qui prévaut dans les autres secteurs : environ 17 en 2008-2009 contre 2,5 à 3 dans des secteurs tels que la santé ou les télécommunications. Elles peuvent ainsi réaliser des profits colossaux, mais les risques encourus sont eux-mêmes très importants.

Comment inverser la tendance ? L'enjeu majeur est de limiter les risques pris par les banques en les responsabilisant davantage. Sur tout marché, la prise de risques inconsidérés est sanctionnée par des pertes puis par la faillite ; ce sont les meilleurs facteurs de responsabilisation. Les banques échappent en grande partie à ce processus normal, du fait des aides dont elles bénéficient (liquidités fournies par la banque centrale, injection de capital, prêts et garanties des actifs par les États) ou des procédures dérogatoires de faillite (protection des dépôts).

Responsabiliser les banques passe par la responsabilisation de ceux qui perdraient en cas de faillite : les créanciers et les actionnaires. Cependant, afin d’éviter des faillites bancaires en cascade, il conviendrait d’établir une procédure de restructuration impactant les créanciers, tout en n’interrompant pas le cours des opérations de paiement de la banque pour le compte de ses clients. Des dispositifs sont envisageables, notamment la conversion des dettes en fonds propres lorsque, suite à des pertes, un seuil minimum de fonds propres serait franchi. Une telle mesure, défendue notamment par l'Association for Financial Markets in Europe ou l'Institute of International Finance, permettrait d'assainir rapidement les bilans bancaires et réduirait durablement les risques dans le secteur.

Plutôt que de coupler des privilèges à un millefeuille de réglementations, il serait donc préférable de rapprocher les banques du régime normal des faillites, en supprimant les protections et les aides dont elles et leurs créanciers jouissent. Ceci aurait pour conséquence immédiate une plus grande prudence des créanciers des banques, donc des banques elles-mêmes. Au final, l'effet de levier baisserait, la liquidité de leurs actifs augmenterait et les risques seraient moindres. De plus, les contribuables n'auraient plus à payer le coût des sauvetages bancaires. Une telle piste aurait mérité d'être explorée par le Comité de Bâle.

Guillaume Vuillemey et Vincent Poncet, chercheurs associés à l'Institut Turgot.

Guillaume Vuillemey
Institut Turgot
guillaume.vuillemey@turgot.org