Consultation publique et analyse d'impact

L'élaboration de la présente proposition a été précédée d’une consultation (30 mars au 21 juin 2012) du public intéressé, des États membres, d’autres institutions et d’experts sur les problèmes actuellement posés par le règlement en vigueur et sur les solutions qui pourraient y être apportées.
Le 29 mars 2012, la Commission a lancé une consultation publique qui a récolté un total de 134 réponses. La Commission a également pris en considération les résultats d’une étude externe visant à évaluer l’application du règlement relatif aux procédures d’insolvabilité, qui a été réalisée par un consortium des universités d'Heidelberg et de Vienne.
Des données empiriques sur l’incidence des différentes options de réforme ont été collectées dans le cadre d’une autre étude externe menée par un consortium composé de GHK et de Milieu.
Deux réunions rassemblant des experts nationaux se sont tenues en avril et en octobre 2012. En outre, la Commission a mis sur pied un groupe d’experts privés spécialisés dans le domaine de l’insolvabilité transfrontière, qui s’est réuni à cinq reprises entre mai et octobre 2012 et a fait part de ses réflexions sur les problèmes et options en la matière et sur la rédaction du règlement révisé.

Le point de vue des parties prenantes sur les principaux éléments de la réforme peut être résumé comme suit :

- en ce qui concerne la portée du champ d’application du règlement, une large majorité des parties prenantes estimaient que le règlement devrait englober les procédures de pré-insolvabilité et les procédures hybrides. Les avis étaient partagés sur la nature exacte des procédures à couvrir et, en particulier, sur les cas nécessitant un contrôle juridictionnel. La majorité des personnes interrogées considéraient que le règlement devrait s’appliquer aux particuliers et aux indépendants;
- en ce qui concerne la compétence, les trois quarts des personnes interrogées approuvaient le recours à la notion de centre des intérêts principaux pour déterminer le lieu de la procédure principale. Cependant, la plupart des personnes interrogées considéraient que l’interprétation par la jurisprudence de l'expression «centre des intérêts principaux» posait des problèmes pratiques. Près de la moitié d’entre elles témoignait de cas de déplacement abusif du centre des intérêts principaux;
- en ce qui concerne la relation entre la procédure d’insolvabilité principale et les procédures secondaires, près de la moitié des personnes interrogées se déclaraient insatisfaites de la coordination entre celles-ci;
- en ce qui concerne la publication des procédures, les trois quarts des personnes interrogées estimaient que l’absence d’obligation de publier la décision d’ouverture d’une procédure d’insolvabilité constitue un problème. Près de la moitié des personnes qui ont exprimé leur point de vue considéraient que la production des créances posait problème;
- en ce qui concerne l’insolvabilité de groupes d'entreprises, près de la moitié des personnes interrogées jugeaient que le règlement n’est pas efficace dans les procédures d’insolvabilité concernant des membres d’un groupe multinational d'entreprises.

La proposition du 12 décembre 2012

La présente proposition modifie le règlement (CE) nº 1346/2000 du Conseil du 29 mai 2000 relatif aux procédures d’insolvabilité (le «règlement sur l’insolvabilité» ou le «règlement»).

Le règlement sur l’insolvabilité établit un cadre européen pour les procédures d’insolvabilité transfrontières. Il s’applique dès lors qu’un débiteur, qu’il s’agisse d’une personne physique ou morale, a des actifs ou des créanciers dans plus d’un État membre. Le règlement détermine la juridiction compétente pour ouvrir une procédure d’insolvabilité.

Les procédures principales doivent être ouvertes dans l’État membre où est situé le centre des intérêts principaux du débiteur, et les effets de ces procédures sont reconnus dans l’ensemble de l’UE.

Les procédures secondaires peuvent être ouvertes au lieu où le débiteur a un établissement: les effets de ces procédures se limitent alors aux actifs situés dans cet État. Le règlement contient également des règles relatives à la législation applicable et certaines règles relatives à la coordination entre la procédure d’insolvabilité principale et les procédures secondaires. Le règlement relatif aux procédures d’insolvabilité s’applique à tous les États membres, à l’exception du Danemark qui ne participe pas à la coopération judiciaire dans le cadre du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Le règlement relatif aux procédures d’insolvabilité a été adopté en mai 2000 et est applicable depuis le 31 mai 2002. Dix ans après l’entrée en vigueur dudit règlement, la Commission a examiné son fonctionnement dans la pratique, et a jugé nécessaire d’y apporter des modifications.

Nécessité de révision du règlement relatif aux procédures d’insolvabilité

Bien qu'il soit généralement considéré que le règlement relatif aux procédures d’insolvabilité facilite effectivement les procédures d’insolvabilité transfrontières au sein de l’Union européenne, la consultation des parties intéressées et des études juridiques et empiriques commandées par la Commission ont fait apparaître une série de problèmes liés à son application pratique.
De plus, le règlement ne tient pas suffisamment compte des priorités actuelles de l’UE ni des pratiques nationales relatives à la législation sur l’insolvabilité, notamment les actions visant le redressement des entreprises en difficulté.

L’évaluation dudit règlement a essentiellement mis en avant cinq grandes lacunes :

- le champ d’application du règlement ne couvre pas les procédures nationales prévoyant la restructuration d’une entreprise en situation de pré-insolvabilité («procédures de pré-insolvabilité») ni les procédures qui maintiennent en place la direction existante («procédures hybrides»). Or de telles procédures ont récemment été introduites dans de nombreux États membres1 et sont jugées de nature à accroître les chances de réussite en cas de restructuration d'une entreprise. En outre, plusieurs procédures d'insolvabilité personnelle ne relèvent pas à l'heure actuelle du champ d'application du règlement. il est parfois malaisé de déterminer quel est l’État membre compétent pour ouvrir une procédure d’insolvabilité. S’il est largement admis que la juridiction compétente pour ouvrir une procédure d’insolvabilité principale doit être celle de l’État membre où le centre des intérêts principaux du débiteur est situé, l’application de ce concept dans la pratique a parfois posé des problèmes. Les dispositions du règlement concernant la compétence ont également suscité des critiques au motif qu’elles permettent aux entreprises et aux personnes physiques de rechercher la juridiction la plus favorable (forum shopping) en déplaçant abusivement le centre des intérêts principaux;

- des problèmes concernant les procédures secondaires ont également été mis en lumière. L’ouverture d’une procédure secondaire peut entraver la gestion efficace du patrimoine du débiteur. Lorsqu’une procédure secondaire est ouverte, le syndic de la procédure principale n’a plus de contrôle sur les actifs situés dans l’autre État membre, ce qui rend plus difficile une vente du débiteur sur la base de la continuité des activités2. De plus, à l’heure actuelle, les procédures secondaires doivent être des procédures de liquidation, ce qui fait obstacle à la réussite d'une restructuration du débiteur;

- des problèmes se posent également en ce qui concerne les règles de publicité des procédures d’insolvabilité et la production des créances. Actuellement, il n’est obligatoire de publier ou d’enregistrer les décisions ni dans les États membres où une procédure a été ouverte ni dans les États membres où le débiteur a un établissement. Il n’existe pas non plus de registre européen d’insolvabilité qui permettrait de faire des recherches dans plusieurs registres nationaux. Néanmoins, le bon fonctionnement des procédures d’insolvabilité transfrontières repose en grande partie sur la publicité des décisions pertinentes concernant une procédure d’insolvabilité. Il faut que les juges sachent si des procédures ont déjà été ouvertes dans un autre État membre et que les créanciers ou éventuels créanciers sachent que des procédures ont été entamées. De plus, il est difficile et coûteux pour les créanciers, en particulier les petits créanciers et les PME, de produire des créances en vertu du règlement relatif aux procédures d’insolvabilité;

- enfin, le règlement ne prévoit pas de règles spécifiques en ce qui concerne l’insolvabilité de groupes multinationaux d'entreprises, alors qu’un grand nombre de cas d’insolvabilité transfrontière concerne des groupes d'entreprises. Conformément au postulat de base dudit règlement, des procédures distinctes doivent être ouvertes pour chacun des membres du groupe, et ces procédures sont totalement indépendantes les unes des autres. L’absence de dispositions spécifiques concernant l’insolvabilité de groupes d'entreprises compromet souvent les perspectives de réussite de la restructuration d'un groupe dans son ensemble et peut mener à son démembrement.

L’objectif global de la révision du règlement relatif aux procédures d’insolvabilité est d’améliorer l’efficacité du cadre européen visant à résoudre les cas d’insolvabilité transfrontières, de façon à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur et sa résilience lors des crises économiques. Cet objectif est lié aux priorités politiques actuelles de l’UE visant à favoriser la reprise économique et une croissance durable, à augmenter le taux d’investissement et à préserver l’emploi, telles qu’elles sont définies dans la stratégie Europe 2020. La révision du règlement contribuera à assurer un développement harmonieux et la survie des entreprises, comme le prévoit l’initiative en faveur des PME «Small Business Act». Cette révision constitue aussi l’une des principales actions figurant dans l’Acte pour le marché unique II4.

Résumé des mesures proposées

Les éléments de la proposition de réforme du règlement relatif aux procédures d’insolvabilité peuvent être résumés comme suit :

- champ d'application : la proposition élargit le champ d’application du règlement en modifiant la définition des procédures d’insolvabilité de façon à y inclure les procédures hybrides et les procédures de pré-insolvabilité, ainsi que les procédures de décharge de dettes et d’autres procédures d’insolvabilité relatives aux personnes physiques qui ne relèvent pas à l’heure actuelle de ladite définition;

- compétence : la proposition clarifie les règles de compétence et améliore le cadre procédural pour la détermination de la compétence;

- procédures secondaires : la proposition prévoit une gestion plus efficace des procédures d’insolvabilité, en permettant aux juridictions de refuser l'ouverture de procédures secondaires qui ne sont pas nécessaires à la protection des intérêts des créanciers locaux, en supprimant la condition exigeant que les procédures secondaires soient des procédures de liquidation et en améliorant la coopération entre procédure principale et procédures secondaires, notamment en étendant les exigences de coopération aux juridictions compétentes;

- publicité des procédures et production des créances : la proposition exige des États membres qu’ils publient dans un registre électronique accessible à tous les décisions pertinentes rendues par des juridictions dans des affaires d'insolvabilité transfrontières et prévoit l’interconnexion des registres nationaux d'insolvabilité. Elle prévoit également l’introduction de formulaires uniformisés pour la production des créances;

- groupes d'entreprises : la proposition prévoit la coordination des procédures d’insolvabilité concernant différents membres d’un même groupe d'entreprises en imposant aux juridictions et syndics intervenant dans les différentes procédures principales l'obligation de coopérer et de communiquer entre eux; de plus, la proposition donne aux syndics intervenant dans de telles procédures les instruments procéduraux leur permettant d’exiger une suspension des autres procédures qui y sont liées et de proposer un plan de redressement pour les membres du groupe qui font l'objet de procédures d'insolvabilité.

Cette proposition constitue la dernière étape avant l’adoption finale par le Conseil et le Parlement européen du futur règlement sur les procédures d’insolvabilité courant 2014.

Ajoutons que la proposition du 12/12/12 a été complétée par une communication du même jour invitant le Parlement européen, le Conseil européen et le Comité économique et social européen à une nouvelle approche européenne en matière de défaillances et d’insolvabilité des entreprises.

La communication du 12 décembre 2012

La présente communication met en évidence les domaines dans lesquels les différences entre les législations nationales relatives à l’insolvabilité risquent le plus d'entraver la mise en place d'un cadre juridique efficace en matière d'insolvabilité sur le marché intérieur. Elle vise à déterminer les questions sur lesquelles la nouvelle approche européenne en matière de défaillances et d’insolvabilité des entreprises doit se concentrer pour développer une culture du sauvetage et de la relance dans les États membres.

L’UE accorde une attention toute particulière à la situation des PME et à la possibilité pour elles d’obtenir une seconde chance. La Commission considère qu'un soutien permettant aux PME de faire face à des difficultés économiques doit être accordé dans les situations suivantes :
- prévention;
- période suivant une faillite et seconde chance;
- règlements extrajudiciaires;
- procédures judiciaires.

La Commission propose tout d’abord de moderniser le règlement de l’UE relatif aux procédures d’insolvabilité. En outre, elle entend adopter un plan d'action européen en faveur de l'entrepreneuriat qui comprendrait des mesures pour favoriser des procédures efficaces en matière de faillite et l’octroi d’une seconde chance. Enfin la Commission réfléchit à des pistes pour faire face aux problèmes engendrés par les divergences entre les législations nationales en matière d'insolvabilité.

Pour en savoir plus :

Règlement n° 1346/2000 du 29 mai 2000 relatif aux procédures d’insolvabilité (PDF de 18 pages en français) :
eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:160:0001:0018:FR:PDF

Consultation 2012 de la Commission européenne (PDF de 14 pages en français) :
ec.europa.eu/justice/newsroom/civil/opinion/files/120326/insolvency_questionnaire_fr.pdf

Proposition du 12/12/12 (PDF de 48 pages en français) :
eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0744:FIN:FR:PDF

Communication du 12/12/12 (PDF de 10 pages en français) :
ec.europa.eu/justice/civil/files/insolvency-comm_fr.pdf


Laurent Leloup