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Régulation selon l’Amérique (2/6)


Le traitement du risque systémique au coeur du projet réglementaire. Avec un niveau de complexité représentant lui-même un risque




Régulation selon l’Amérique (2/6)
Il s’agit, pour les régulateurs, d’identifier les institutions d’importance systémique, de développer une politique optimale de gestion et de résolution du risque, en s’assurant que cette politique limite les problèmes d’aléa moral inhérents aux garanties publiques et que les coûts de la défaillance d’une institution financière ne soient pas à la charge des contribuables. Tandis que l’identification des holdings bancaires systémiques reposera exclusivement sur leur taille, plusieurs critères seront retenus pour la désignation des institutions financières systémiques non bancaires.

Le Dodd Frank Act (section 115) prescrit que le caractère systémique d’une société de portefeuille bancaire (Bank Holding Company) doit être apprécié sur le seul critère de sa taille: une BHC est jugée d’importance systémique dès lors que son total bilan, sur base consolidée, excède 50 milliards de dollars. Sous cette définition, la liste des holdings bancaires systémiques se dressait, à la fin mars 2011, à 35 établissements. Leurs bilans représentaient près de 85% des actifs agrégés des banques américaines (banques commerciales, savings institutions et credit unions) (voir graphique).

Cette règle de désignation paraît, pour le moins, injustifiée et arbitraire. Premièrement, le critère de taille ne renseigne pas sur le caractère plus ou moins risqué des institutions (Thomson, 2009). Au contraire, une taille plus grande peut s’accompagner d’une plus importante diversification des risques (Demetz et Strahan, 1997) et réduire la probabilité idiosyncrasique des établisse-ments à faire défaut (Craig et Santos, 1997, Demetz et Strahan, 1995, Dermine et Schoenmaker, 2010, Hugues, Lang, Mester et Moon, 1999). La crise financière récente a, ainsi, pu démontrer la plus grande résilience aux chocs du modèle de banque universelle équilibré tandis que des institutions individuelles de taille modeste mais exposées collectivement au même risque (tels que les fonds monétaires, Money Market Mutual Funds MMMF) constituaient des poches de risque systémique substantielles. Deuxièmement, le niveau du seuil retenu conduit à une liste de banques relativement longue, or le risque d’aléa moral associé à cette désignation ne doit pas être sous-estimé, les établisse-ments jugés systémiques sur la base de leur taille devenant de fait «too big to fail». Certes, les BHC systémiques seront soumises à des contraintes supplémentaires, mais on peut craindre que les exigences prudentielles minimales, imposées aux banques non listées, soient bien moindres que celles appliquées en Europe ou en Asie. Troisièmement, le caractère «automatique » de la désignation paraît arbitraire (le bilan de Marshall & Isley Corp s’élevait à 49,7 milliards au 31 mars 2011 contre 50,9 milliards de dollars au 31 décembre 2010) et risque de mener à une sélection adverse contre-productive, en incitant les banques, proches du seuil ou n’ayant pas le statut de BHC, à éviter d’être désignées jusqu’au moment où de graves difficultés se présentent à elles, à l’instar de Goldman Sachs et Morgan Stanley en septembre 2008. Enfin, le fait de ne retenir que le critère de la taille pose le risque d’un transfert d’une partie des activités risquées du système bancaire régulé vers le shadowbanking system.

L’une des avancées du DFA réside dans l’élargissement de la liste des institutions financières d’importance systémique à la sphère non bancaire (section 113 du DFA, proposition de règle du FSOC du 26 janvier 2011). Le périmètre retenu pourrait être relativement large (hedge funds, mutual funds, fonds de capital investissement, compagnies d’assurance). Rappelons que des établissements tels que Bear Stearns, Lehman Brothers ou Merrill Lynch n’avaient pas le statut de Bank Holding Company. Les trois premiers critères de désignation proposés par le FSOC (taille, absence de substitut pour les services ou produits offerts par l’institution, interconnexion avec les autres institutions financières) visent à évaluer l’incidence potentielle qu’aurait la défaillance de l’établissement sur la stabilité financière et l’économie. Les trois suivants (endettement de l’institution, risque de liquidité et adéquation des maturités au sein du bilan, existence d’un cadre de régulation adapté) mesurent la probabilité que l’établissement fasse défaut. La surveillance des institutions financières non bancaires désignées comme systémiques par le FSOC sera confiée à la nouvelle direction créée au sein de la Réserve fédérale, le Financial Institution Supervision Group.

L’incidence du degré de diversification et de dépendance aux refinancements courts ou encore du niveau de complexité des établissements sur leur vulnérabilité semble sous-estimée. Les variables bilancielles et les seuils permettant d’établir le caractère systémique d’une institution n’ont pas, pour le moment, été précisés. Leur choix sera déterminant. L’opacité relative des interconnexions entre institutions financières et la mesure du risque de contagion constituent, notamment, des défis. Le caractère liquide des actifs est également difficile à apprécier: par exemple, si une part importante des portefeuilles des hedge funds est susceptible d’être liquidée en quelques jours lorsque les conditions de marché sont normales, la situation peut se détériorer dans un contexte plus défavorable (Acharya, Cooley, Richardson et Walter, 2010). Il est, toutefois, prévu de soumettre, chaque année, les institutions systémiques à des tests de résistance.

Les régulateurs prévoient de renforcer la régulation et la supervision des institutions susceptibles de poser un risque systémique (les holdings bancaires dont le bilan consolidé excède 50 milliards de dollars et les institutions financières non bancaires supervisées par la Fed). D’abord, le Dodd Frank Act prescrit que les standards prudentiels (exigences en matière de capital réglementaire, capital contingent, levier financier, liquidité, maturité de la dette) de tels établissements soient renforcés (section 165 du DFA). Alors que les difficultés techniques d’application du DFA, de nature à en retarder la mise en oeuvre, sont de plus en plus critiquées, la Fed a annoncé que la surcharge en fonds propres requise pourrait être précisée dès cet été - pour une mise en oeuvre effective à partir de janvier 2012 (indépendamment du calendrier du G20, lequel devrait émettre ses recommandations sur le sujet en novembre prochain). Le gouverneur de la Réserve fédérale a évoqué, début juin, la possibilité de fixer cette surcharge à plus de 20% des ratios bâlois. Ces exigences pourraient être défavorables au financement de l’économie. Certains travaux empiriques soulignent, en effet, que, compte tenu du coût associé à la levée de fonds propres, un choc exogène qui réduit la taille du matelas de fonds propres excédentaires, en élevant la cible réglementaire ou en affaiblissant la solvabilité des banques, est susceptible de peser sur les volumes de prêts consentis et d’élever le coût du crédit (Kashyap, Stein et Hanson, 2010).

Les institutions systémiques sont, également, invitées à rédiger des plans de démantèlement (section 165 du DFA, proposition de règle de la Fed et du FDIC du 22 avril 2011). Le projet prévoit que ces testaments bancaires, révisés chaque année, intègrent des explications sur la structure du groupe (gouvernance et actionnariat, qualité des actifs et passifs, contreparties majeures) et les mesures facilitant sa liquidation ordonnée dans l’éventualité où il serait proche d’un défaut. Ces institutions doivent, en outre, fournir trimestriellement aux régulateurs un rapport sur l’exposition globale de leur groupe au risque de crédit. Ce rapport doit identifier la nature et l’importance des expositions de l’établissement vis-à-vis d’autres institutions de taille «significative » et de ces dernières visà- vis de l’établissement.

Enfin, le DFA (section 622, étude et proposition de règle du FSOC des 17 janvier 2011 et 8 février 2011) établit une limite à la concentration de certains établissements financiers américains (BHC, institutions de dépôts, savings institutions, institutions financières non bancaires systémiques). Dans le cadre d’une opération de fusion/acquisition, la société nouvellement créée ne doit pas représenter plus de 10% des passifs consolidés agrégés de l’ensemble des institutions financières (moyenne des deux exercices annuels précédant l’opération), définis comme la différence entre les actifs pondérés des risques et le capital réglementaire total, à moins que la société cible ne soit en défaut ou en danger de l’être ou que l’opération soit menée avec l’assistance du FDIC. Sans surprise, la règle limitera plus particulièrement les possibilités de croissance externe des quatre plus grandes banques américaines.

Cette règle vise à réduire les risques liés à une trop forte concentration des actifs et à faciliter les conditions de gestion, de supervision et de résolution des établissements. Il s’agit aussi d’inciter les banques à réorienter leurs portefeuilles d’actifs vers des activités moins risquées ou à renforcer leurs fonds propres. Compte tenu du poids prépondérant des dépôts dans les bilans des quatre plus grandes banques américaines (les dépôts représentaient, en moyenne, près de 50% des passifs hors dérivés de Bank of America, JP Morgan, Citigroup et Wells Fargo à la fin 2010), cette contrainte est finalement assez proche de la limite de concentration des dépôts bancaires imposée par le Riegle-Neal Act de 1994. Le périmètre de consolidation des bilans est différencié selon la nationalité de l’acquéreur. La limite de concentration s’applique aux bilans consolidés des établissements américains tandis que seuls les passifs des opérations américaines des institutions financières étrangères présentes aux Etats- Unis sont pris en compte. Un grand établissement étranger, peu présent aux Etats-Unis, pourra ainsi acquérir un grand établissement américain tandis que l’inverse sera interdit. Cette disparité pourrait élever le degré de pénétration étrangère aux Etats-Unis. La pertinence de la règle doit être relativisée à deux égards. Premièrement, elle est redondante, pour les établissements jugés systémiques, avec l’imposition d’une surcharge en capital réglementaire, laquelle élèvera mécaniquement leur solvabilité relativement à celle des autres établissements. Il semble, à cet égard, assez surprenant que l’identification des grandes institutions financières se fonde sur des paramètres appréciant la taille, l’exposition aux risques et la solvabilité, tandis que la désignation des holdings bancaires systémiques ne s’attache qu’au seul critère de la taille. Deuxièmement, si la crise financière s’est accompagnée d’un vaste mouvement de concentration du système financier américain, une part non négligeable des opérations de fusion/acquisition a été assistée par le FDIC et/ou motivée par le souci de ne pas laisser faillir des établissements en difficulté.

L’Agefi, quotidien de l’Agence économique et financière à Genève
www.agefi.com

Mardi 5 Juillet 2011
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