En revanche au Luxembourg, place financière peu transparente sur ses dysfonctionnements et qui vit malheureusement dans sa bulle, certains n’ont pas vu l’environnement international changer , oubliant manifestement que le capitalisme, dont ils se réclament pour agir, obéit à des règles de conduite. Adam Smith parlait ainsi de « morale économique restreinte », attendant des dirigeants un comportement « probe, régulier et ponctuel ».

C’est à présent avec le pays d’Adam Smith, le pays pionnier en matière de libertés publiques(3) représentant 14% des avoirs offshore globaux, que l’on peut comparer le Luxembourg. On peut ainsi évaluer la capacité politique de remise en question, l’état d’esprit des professionnels face aux obligations internationales de lutte contre le blanchiment et le terrorisme, la sanction des mauvaises pratiques d’affaires et la transparence sur les dysfonctionnements.

La capacité politique de remise en question

Le Royaume-Uni comme le Luxembourg ont été mis en cause par les rapports de la mission de l’Assemblée nationale française(4). Ces rapports manquaient d’objectivité ignorant les éléments favorables : ainsi par exemple s’agissant du Luxembourg, le Fonds de Lutte contre le trafic des stupéfiants, salué par le directeur exécutif du Programme des Nations Unies pour le contrôle international des drogues (PNUCID)(5), a-t-il été passé sous silence.
Les autorités aussi bien politiques que professionnelles des deux places ont réagi officiellement pour démentir les observations défavorables de la mission française.
Néanmoins, le Royaume-Uni semble avoir saisi l’opportunité du rapport pour se poser des questions. Ainsi trouve-t-on trace d’auditions parlementaires suite à un Mémorandum de l’autorité de régulation FSA (Financial Services Authority) en date du 10 octobre 2001(6).
De son côté, le Luxembourg, où le contrôle parlementaire n’a pas saisi l’opportunité du rapport pour s’intéresser à l’efficacité de la CSSF, semble se refuser à reconnaître officiellement des dysfonctionnements et y remédier malgré des affaires remontant régulièrement de l’étranger au Luxembourg. C’est ainsi qu’il faut interpréter par exemple une intervention récente en séance de M. Henri Grethen, ministre de l’économie sous la législature précédente, en réaction à une caricature du journal Le Monde(7).
Au total, si les réactions à chaud sur les deux places ont été de démentir les conclusions du rapport, le Royaume-Uni est sans doute davantage en mesure de se remettre en question au plan politique, contrairement au Luxembourg.
Qu’en est-il des professionnels?

L'état d'esprit des professionnels face aux normes AML/CFT internationales

Si les banquiers anglais collaborent avec FATF-GAFI, on ne trouve pas de trace d’une telle collaboration des banquiers luxembourgeois. L’ABBL n’a ainsi pas rédigé de contribution sur la consultation réalisée par le GAFI au sujet de la révision des 40 recommandations. En revanche, la BBA (British Bankers Association) s’est exprimée sur la révision des recommandations FATF-GAFI rappelant que “It is vital, if the FATF Recommendations are to continue their pre-eminent international reputation, that practitioners regard them as cost-effective, practical and likely to be consistently applied”(8). Ian Mullen, Chief Executive de la BBA a précisé ultérieurement que “We are pleased that successive governments have supported the work of FATF in raising international standards of money laundering. But it is not enough to pass laws and regulations - what matters crucially is how these are implemented, and as necessary, enforced”(9).
Par ailleurs, les banquiers anglais ont eu une formulation très responsable dans leur avis sur la révision des dispositions de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme(10), qui précise que « The BBA of course agrees with the objective of assisting ‘authorities to detect, disrupt and deter money laundering and the associated criminal activity by requiring higher standards of diligence across the regulated sector’ (…) Banks are of course very conscious of the need to avoid reputational risk to their core business and seek to apply high standards of due diligence throughout all their businesses. But they would be concerned if a non-financial business sector in which they operated were to become less competitive if a different level of regulation were imposed on them compared, with the same business that was operating outside ». En revanche, dans leur avis sur la révision de la législation de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, les banquiers luxembourgeois ont rejeté le principe de mise à l’écart des professionnels ayant de mauvaises pratiques, au nom de l’état de droit et des libertés individuelles(11) révélant en outre une banalisation préoccupante des fraudes comptables qualifiées de « vagues » ou « équivoques ».
Le sens des responsabilités plus grand des banquiers anglais peut s’expliquer par la sanction dissuasive effective des professionnels qui ne sont pas corrects, ce qui est une partie intégrante de la culture de la place anglaise.

La sanction dissuasive effective des mauvaises pratiques d’affaires

Un des critères au regard de la crédibilité de l’éthique d’une place financière est en effet la sanction dissuasive effective des mauvaises pratiques d’affaire par l’autorité de régulation de la place, CSSF au Luxembourg, FSA au Royaume-Uni.
Au cours de la période 2002 à aujourd’hui la FSA a infligé des amendes pour des motifs très variés allant des carences en matière de compliance à la malhonnêteté envers le client. Le nombre d’amendes par la FSA a eu tendance à augmenter d’une année à l’autre : 9 en 2002 pour près de 7,5 millions de Livres, 17 en 2003 pour près de 11 millions de Livres, 32 en 2004 pour près de 25 millions de livres, 40 en 2005 pour près de 34 millions de Livres, et 18 fin septembre 2006 pour près de 11 millions de Livres. Le montant des amendes est allé de £1,000 jusqu’à £17,000,000 montant toutefois exceptionnel une fois en 2004, la moyenne des amendes se situant à £760,000 (environ EUR 1.120.000) et la médiane à £150,000 (environ EUR 220 000). A ces amendes publiées s’ajoute la communication par « Final Notice » sur les interdictions d’exercer, avec la même transparence (identité et cause d’exclusion de la personne physique ou morale) : il y a eu 68 interdictions d’exercer prononcées en 2006(12) et en outre, dans une quinzaine de cas toutes années confondues depuis 2002, la « Final Notice » a pris la forme d’une exigence de paiement d’une pénalité financière.
Au cours de la même période 2002-2006 les rapports annuels de la CSSF au Luxembourg font état de quelques sanctions sporadiques :

- en 2002, la CSSF a prononcé dans deux cas, des amendes de EUR 8.000 pour transmission de renseignements qui se sont révélés inexacts. Dans deux autres cas, une amende à hauteur de EUR 1.500 a été infligée à des dirigeants qui n’ont pas communiqué les renseignements demandés par la CSSF dans le cadre de la lutte contre le blanchiment. Par ailleurs, quatre dirigeants d’établissements de crédit ont été amenés à quitter leur fonction sans que la CSSF ait dû faire usage de ses pouvoirs formels de suspension. Au cours de l’année 2002, la CSSF a en outre infligé aux responsables de la gestion journalière de deux PSF des amendes d’ordre à hauteur de EUR 1.500 à chaque fois pour refus de communication de renseignements. La CSSF a été amenée à inviter un PSF de se retirer de la place financière pour des motifs d’organisation déficitaire et de doutes sur l’honorabilité professionnelle de l’actionnaire majoritaire. Un changement d’actionnariat a été demandé dans le cas d’un autre PSF. La CSSF a demandé dans un cas spécifique le retrait de l’autorisation ministérielle auprès du Ministre du Trésor et du Budget, les conditions nécessaires au maintien de l’agrément n’étant plus remplies dans le chef du PSF en question. Au cours de l’année 2002, la CSSF a en outre infligé à trois responsables d’une SICAV une amende d’ordre à hauteur de EUR 495,78 chacune pour refus de communication d’informations. Au cours de l’année 2002, la CSSF a infligé aux dirigeants d’un intermédiaire financier des amendes d’ordre à hauteur de EUR 12.500 chacune pour communication de renseignements incomplets, inexacts et, dans certains cas, même faux, et d’autre part pour des défaillances dans le respect des dispositions relatives à l’organisation interne, des règles en matière boursière et des règles de bonne conduite.

- en 2003, la CSSF a demandé la démission de six dirigeants et administrateurs. Dans deux cas, il y a eu violation grave de la législation contre le blanchiment d’argent. Les autres cas concernaient un comportement non professionnel et déontologiquement incorrect en relation avec l’octroi d’un crédit qui s’est soldé par une perte pour la banque ; en 2003, la CSSF a infligé aux responsables de la gestion journalière de trois PSF des amendes d’ordre à hauteur de EUR 1.500 à chaque fois. Ces amendes d’ordre ont été infligées pour refus de communication de documents de clôture relatifs à l’exercice se terminant au 31 décembre 2001. La CSSF a demandé dans un cas spécifique le retrait de l’autorisation ministérielle auprès du Ministre du Trésor et du Budget, les conditions nécessaires au maintien de l’agrément n’étant plus remplies dans le chef du PSF en question.

- en 2004, la CSSF a demandé la démission de deux dirigeants. Dans un cas, il y a eu violation de la législation contre le blanchiment d’argent. L’autre cas concernait un comportement non professionnel et déontologiquement incorrect en relation avec un client. Au cours de l’année 2004, la CSSF a en outre condamné les responsables de la gestion journalière de quatre PSF à des amendes d’ordre à hauteur de EUR 1.500 pour refus de communication de renseignements.

- en 2005, année qui a suivi le vote de la loi du 12 novembre 2004, il n’y a eu aucune amende, mais la CSSF a fait usage à trois reprises du droit d’injonction.

- Pour 2006 aucune donnée n’a été communiquée à ce jour.
Sous réserver de l’année 2002 et un peu l’année 2003 pour lesquelles il y a eu sans doute au Luxembourg un « effet 11 septembre », la comparaison du nombre et de la nature des sanctions pour des places équivalentes se passe de commentaire surtout pour 2005. Il y a sinon une causalité du moins une corrélation avec la loi du 12 novembre 2004 au Luxembourg, qui a malheureusement aggravé une tendance moins rigoureuse. A l’issue du débat, le montant maximal de l’amende pour violation des obligations professionnelles qui devait être porté à 1.250.000 euros selon le projet de loi, a été réduit sur pressions du Conseil d’Etat(13) voire la négligence a été dépénalisée ce qui peut provoquer la « jubilation » les professionnels aux dires de Me Mosar(14).
Il est cependant un point notable où le Luxembourg semble plus crédible que le Royaume-Uni : la coopération internationale dans le cadre des Commissions Rogatoires Internationales(15) car le SFO (Serious Fraud Office) pose des conditions de recevabilité(16) : la fraude doit être grave ou complexe, ce qui est d’appréciation subjective.
Mais, au-delà des sanctions effectives, la convient d’apprécier également la communication sur les dysfonctionnements des deux places.

La transparence et la communication sur les dysfonctionnements

La transparence et la communication sur les dysfonctionnements sont en effet des critères « capitaux » au regard de la crédibilité de l’éthique d’une place financière.
Ainsi au Royaume-Uni, la FSA communique-t-elle très largement sur les sanctions en indiquant par communiqué de presse l’entreprise, le montant de la sanction et les faits détaillés. Eu égard au nombres de cas, il n’est pas possible de tout évoquer. Nous retiendrons deux exemples de l’année 2006 communiqués par la FSA(17) :

- 24 August 2006, The Financial Services Authority (FSA) today fined London based clearing firm, The Kyte Group Limited, £250,000 for systems and controls failings resulting in inadequate client money protection and poor accounting systems: “Client money is a core function for any firm with this permission and the risk of client loss is a serious issue. Firms must ensure they have robust systems and controls in place to secure the appropriate degree of protection for consumers and be able to maintain confidence in the financial system” (Margaret Cole, FSA director of Enforcement)(18).

- 1 August 2006: The Financial Services Authority has today fined hedge fund manager GLG Partners LP (GLG) and Mr Philippe Jabre, a former managing director of the firm, £750,000 each for market abuse and breaching FSA principles. This is the largest fine the FSA has issued against an individual: “Firms are accountable for the behaviour of their employees, particularly if they are at a senior level.” (Margaret Cole, FSA director of Enforcement)(19).
La publicité donnée n’est pas nécessairement négative pour les personnes concernées car elle peut permettre une remise en cause profonde du professionnel en cause qui peut en tirer avantage, à l’instar de la célèbre communication de crise de Johnson & Johnson.
En revanche, le Luxembourg n’est pas transparent et ne communique pas sur les rares sanctions pour violation des obligations professionnelles (sinon dans les rapports annuels), et plus généralement sur les dysfonctionnements. L’exemple de l’affaire de la FSFL, qui a donné lieu à un jugement en début d’année 2006, est particulièrement révélateur du mutisme et des inerties sur les dysfonctionnements de la Place : la FSFL a géré un fonds de placement commun pour ses membres qui ont placé leurs économies et ont ainsi pu obtenir un taux d’intérêt très favorable auprès de la Banque et Caisse d’Epargne de l’Etat (BCEE). En date du 17 janvier 2002, le président Jos Nickts est mis en détention préventive, soupçonné d’avoir détourné des fonds au préjudice des membres, étant entendu que le mécanisme de tous les détournements n’a pas encore été découvert. En tout état de cause, Jos Nickts est inculpé de faux, usage de faux, abus de confiance, escroquerie et vol. On reconnaîtra ici certaines des infractions « vagues » et « équivoques » selon les professionnels de l’ABBL et de la Chambre de Commerce(20). Interrogeant en 2002 le Ministre des Finances(21) pour savoir si la Commission de surveillance du secteur financier (CSSF) avait « émis un avis dans le cadre des procédures judiciaires » diligentées dans le dossier, M. Alex Bodry a obtenu de Luc Frieden(22) l’information que la CSSF n’avait pas émis d’avis. L’affaire a été jugée fin 2005. Des extraits du jugement intervenu en janvier 2006 ont été publiés dans Codex(23) et selon le sentiment du rédacteur de la note de présentation « le dossier en question a été suffisamment, voire trop médiatisé dans un pays où les dossiers judiciaires brûlants ont plutôt tendance à être poussés à l'oubli le plus possible ». La lecture du jugement montre pourtant une responsabilité collective dans la permissivité qui a conduit aux malversations. Il a notamment été mis en exergue que les collaborateurs de Jos Nickts l’ont présenté comme « un président se vantant de ses relations dans le monde politico-financier »(24), cette phrase posant de manière flagrante le risque majeur du Luxembourg : la promiscuité sur une petite place où tout le monde se connaît, ce qui ne facilite pas la régulation bien au contraire car le conflit d’intérêt y est permanent ce qui paralyse pour agir ou réagir.


En conclusion, sous réserve de la coopération internationale, le fonctionnement de la place anglaise parait plus crédible au regard de l’éthique des affaires que la place luxembourgeoise : on y perçoit une capacité pragmatique de remise en question au niveau politique, une intégration dans le débat international sur la lutte contre le blanchiment et une sanction effective des professionnels par l'autorité de contrôle, transparente et communicante. Si c’est au nom des libertés individuelles que les professionnels luxembourgeois ont montré de la réticence pour renforcer les sanctions et ne sont pas favorables à la transparence sur ces sanctions, force est de constater que le Royaume-Uni ne montre aucune clémence pour les professionnels qui ne sont pas corrects.
La formation IFBL-ALCO sur la fonction de « compliance officer » crée récemment peut sans doute aller dans le bon sens(25). Mais le « système », dont font partie ces organismes, est tombé si bas par la banalisation officielle non réprouvée (sinon par le Parquet) du mauvais management et de la mauvaise gouvernance, que pour gagner en crédibilité le secteur financier doit mettre en œuvre des actions de coaching/formation qui ne peuvent être conduites que par les rares personnes ayant le recul et le courage nécessaire pour exposer avec fermeté les dysfonctionnement tangibles et les enjeux concurrentiels que les décideurs n’ont pas envie d’entendre ou de voir.

C’est tout un travail d’acculturation et de changement des habitudes et mentalités, pour effectuer simplement une mise à niveau avec les grandes places qui ont compris le changement de paradigme et fait leur aggiornamento, qu’il convient de mener impérieusement : l’enjeu n’est rien de moins que l’avenir de la place financière et au-delà la compétitivité et pérennité de l’économie luxembourgeoise, largement tributaire du secteur financier.


Jérome Turquey
Auditeur-conseil indépendant en éthique des affaires et risque de réputation
Chargé de cours en Master de Sciences criminelles sur les paradis financiers
En savoir plus : ethiquedesplaces.blogspirit.com


(1) « Suisse v. Luxembourg : avantage Suisse pour la crédibilité de l’éthique des affaires », Agefi, octobre 2006.
(2) Source Merril Lynch, Capgemini et Vontobel Equity Research. Cité par Le Temps, 14 septembre 2005
(3) Dès 1215, les Anglais obligèrent leur roi Jean sans Terre à signer une « Grande Charte des libertés d'Angleterre », connue sous le nom de Magna Carta, limitant l'arbitraire royal, le roi ne pouvant ni bannir, ni arrêter, ni emprisonner ses sujets comme il l'entend. Cependant cette Charte ne prévoyant aucune disposition pratique, ses articles sont diversement respectés. Il faudra attendre presque cinq siècles pour que soit mis en place un véritable mécanisme de protection des libertés individuelles, une procédure précise. C'est l'objet de la loi de 1679, l’Habeas Corpus. La Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen est venue un siècle plus tard en France.
(4) Rapport de janvier 2002 sur le Luxembourg et rapport d’octobre 2001 sur La Grande-Bretagne, Gibraltar et les Dépendances de la Couronne.
(5) « La contribution du Luxembourg aux travaux et aux programmes du PNUCID est un signe tangible de l'importance qu'accorde ce pays au contrôle des drogues » a déclaré M. Pino Arlacchi, Directeur exécutif du PNUCID. « J'espère que d'autres pays suivront cet exemple » a-t-il ajouté (Cf. communiqué de presse UNIS/NAR/682 du 14 mars 2000).
(6) Le mémorandum et les auditions des témoins peuvent être retrouvées sur www.publications.parliament.uk
(7) 23 mai 2006, 41e séance : « Wat si vun der Image halen, déi Lëtzebuerg a Frankräich am Moment huet, wou an enger vun deene respektéiertesten Dageszeitunge vum Land eng Karikatur op der éischter Säit, an zwar am «Monde» vum Freideg, dem 19. Mee, ka stoen: ‘Le Luxembourg, c’est toujours magouilles et corruption.’ ». Voir aussi la tribune de Mme Erna Hennicot-Schoepges dans Le Jeudi du 23 mai 2006.
(8) “BBA response to FATF consultation paper on the review of the FATF 40 recommendations”, 30 August 2002
(9) “Speech by Ian Mullen, BBA Chief Executive, at the FSA conference on Fraud and Money Laundering”, 26 October 2004.
(10) HM Treasury Consultation Document: Proposed Revision of the Money Laundering Regulations 1993 and 2001, 14 February 2003.
(11) « Il est indispensable de se rappeler que toute inculpation – que ce soit pour des employés ou pour les dirigeants au sens de l’article 7 de la loi sur le secteur financier – constitue pour les concernés une mort professionnelle certaine. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, dès aujourd’hui, des ordonnances de paiement pour violation des obligations professionnelles restent incontestées par les professionnels du secteur financier. L’Etat de droit n’existe plus que pour la forme (…) Aujourd’hui, l’extension à tous égards du champ d’application de la matière fait que des pouvoirs exorbitants deviennent le droit commun. Cela remet en question certains principes élémentaires de l’Etat de droit (…) Tant pour des raisons économiques que pour des raisons de libertés publiques, il est nécessaire de garder un équilibre entre les intérêts en jeu et une proportionnalité des moyens ». Cf. avis Chambre de Commerce/ABBL du 16 septembre 2003 sur le projet de loi relative à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (loi du 12 novembre 2004) dans les sources parlementaires.
(12) Arrêté à la date du 10 octobre 2006
(13) « Le Conseil d’Etat doit s’opposer formellement à une telle augmentation de l’amende. En effet, en premier lieu, une peine excessive est une peine arbitraire et dépourvue de vraisemblance. En second lieu, augmenter la peine maximale à 1.250.000 euros revient à punir le délit secondaire plus lourdement que certaines des infractions primaires qui sont à la base ». Cf. avis du Conseil d’Etat du 30 mars 2004 sur le projet de loi relative à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (loi du 12 novembre 2004) dans les sources parlementaires.
(14) Présentation à l’ALCO (Association Luxembourgeoise des Compliance Officers du Secteur Financier, l’IRE (Institut des Réviseurs d’Entreprises), l’IACI (L'Institut des Auditeurs Conseil Internes), l’OEC (Ordre des Experts-Comptables), le 18 janvier 2005.
(15) Cf. rapport de la Cellule de Renseignement Financier pour 2003-2004 (paru en novembre 2005), et le rapport d’activité 2005 du Ministère de la Justice (paru en mars 2006) qui montre qu’il y a peu de refus d’entraide judiciaire internationale en matière pénale. Le Parquet Général a ainsi traité les commissions rogatoires étrangères en 2005 comme suit : entrées : 397 ; sorties : 351 ; refus : 10 ; recours en appel : 16.
(16) Cf. www.sfo.gov.uk
(17) Les cas détaillés peuvent être retrouvés sur www.fsa.gov.uk
(18) Cf. Communiqué FSA/PN/082/2006
(19) Cf. Communiqué FSA/PN/077/2006
(20) Cf. avis Chambre de Commerce/ABBL précité.
(21) Question 1838 (25.9.2002) de M. Alex Bodry (LSAP) concernant l’avis de la Commission de surveillance du secteur financier dans le cadre de procédures judiciaires.
(22) Réponse (17.10.2002) de M. Luc Frieden, Ministre de la Justice et du Trésor et du Budget
(23) Codex, N°2, février-mars 2006, page 93 et s.
(24) page 29 du jugement N°447/2006 du 26 janvier 2006.
(25) Cf. communiqué de presse du 20 septembre 2006 et brochure sur le site de l’ALCO (www.alco.lu.

Jérôme Turquey - Ethiques et gouvernance des places financières
j.turquey@wanadoo.fr
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