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Le consensus de Beijing existe-t-il ?


Le 18e Congrès du Parti communiste chinois, qui s'est tenu début novembre, a posé la question de l'évolution du modèle de croissance. Mais au moment de s'interroger sur son avenir et les défis qui l'attendent, il faut revenir sur ce modèle. La réussite spectaculaire de l'économie chinoise amènera-t-elle un consensus de Beijing à succéder à celui de Washington ?




Yves Tiberghien
Yves Tiberghien
Entretien avec Yves Tiberghien / Maître de conférence en sciences politiques et directeur du Institute of Asian Research, University of British Columbia, entretien réalisé par notre partenaire ParisTech Review.

ParisTech Review. Yves Tiberghien, dans L’Asie et le futur du monde (septembre 2012), vous analysez le développement de la puissance chinoise en insistant notamment sur le modèle que représente aujourd’hui Chine, en matière de développement. Le « consensus de Washington » est-il obsolète ?

Yves Tiberghien. La question est désormais posée, en effet, et elle l’est au sein même du FMI et de la Banque mondiale, deux institutions qui ont pourtant été les fers de lance du fameux consensus de Washington, dont le nom faisait référence à leur situation géographique.

Revenons rapidement sur ce que désignait cette expression. Elle apparaît à la fin des années 1980, quand l’ensemble des normes et des pratiques qui semblent conditionner le développement économique se cristallise en un paradigme dont le nom est trouvé par l’économiste John Williamson en 1989. Dans un article de 1993, Williamson développe les dix préceptes qui résument ce paradigme : discipline budgétaire, bonnes priorités dans les dépenses publiques (infrastructure, éducation), réformes fiscales, libéralisation financière, taux de changes compétitifs, libéralisation commerciale, ouverture aux investissements étrangers, privatisation des entreprises publiques, dérèglementation, protection des droits de propriété. C’est ce modèle, qu’on pourrait dire néolibéral, qui est aujourd’hui mis en question. La crise de 2008 a évidemment contribué à éroder son prestige, mais en fait les débats ont existé depuis l’origine.

Dès 1993, par exemple, la Banque mondiale publie une étude sur le miracle asiatique, sur commande du gouvernement japonais. Elle couvre le Japon, la Corée, Taiwan, Hong-Kong, Singapour, la Malaise, l’Indonésie, la Thaïlande et la Chine. Bien sûr, le rôle des marchés dans l’allocation du capital y est valorisé, mais l’étude comprend aussi un important chapitre sur les bases institutionnelles du miracle asiatique, insistant sur le rôle de l’État et sur les politiques industrielles. Au sein de la Banque, cette étude a donné lieu à de fortes tensions entre le corps des économistes et le commanditaire japonais. Un compromis fut trouvé : l’étude concluait que les conditions du succès asiatique étaient si restrictives qu’elles n’étaient pas reproductibles ailleurs. Mais dès cette époque il était clair que le dogme du consensus de Washington avait un problème empirique, puisque les pays connaissant le plus grand succès de développement économique ne suivaient pas ces préceptes.

Sur quels points portait la critique ?

Pour l’essentiel, sur la dérèglementation, sur la libéralisation financière, et la limitation du rôle de l’État. Les économistes tenants du consensus de Washington avaient tendance à négliger les problèmes d’asymétrie d’information et plus généralement les imperfections des marchés. Comme l’a souligné Joseph Stiglitz, ancien économiste en chef de la Banque mondiale, dans Globalization and its Discontents (2002), le modèle de Washington était fondé sur des hypothèses rarement présentes sur le terrain, et sur des modèles dépassés. Un autre économiste, Dani Rodrik, a montré à la fin des années 1990 que l’ouverture commerciale et les investissements directs étrangers peuvent être facteur de développement, mais uniquement lorsque des institutions fortes peuvent servir d’intermédiaires et résoudre les conflits internes entre différents groupes sociaux.

A peu près au même moment, l’économiste coréen Ha-Joon Chang est allé plus loin, en montrant dans un livre intitulé Kicking Away the Ladder (2002) que la trajectoire de développement des pays riches n’avait jamais suivi les principes de Washington et avait toujours donné une place forte à l’État : même aux Etats-Unis, l’État fédéral a aidé l’industrie et a eu recours au protectionnisme. En comparant l’expérience asiatique et celle des pays de l’OCDE, Chang affirme aussi que les politiques de marché libre n’ont jamais suffi à enrichir un pays. Et il conclut, vigoureusement, que les idées du consensus de Washington consistaient à « enlever l’échelle » qui avait permis aux pays riches de le devenir.

Les différentes crises financières des années 1990, puis celle de 2008 ont contribué à remettre en question le modèle néolibéral de développement. Williamson lui-même a reconnu dans un article de 2004 qu’il aurait dû intégrer l’importance de la stabilité politique, la nécessité d’institutions solides, et un objectif de réduction des inégalités. Il admet aussi que son analyse sur les taux de change et sur la libéralisation financière s’est avérée erronée. Ce mea culpa n’a pas empêché l’OCDE, le FMI et la Banque mondiale de continuer à prôner ces idées.

Mais, au sein même de ces institutions, des changements sont en cours. Lin Yifu, économiste en chef de la Banque mondiale jusqu’en juin 2012, a récemment relancé le débat et fait le point sur les leçons de l’expérience asiatique et chinoise en particulier pour notre compréhension du phénomène de développement.

Quels seraient les contours de cette nouvelle synthèse ?

Elle est en cours d’élaboration, mais si l’on suit Lin Yifu, elle reposerait les points suivants. Tout d’abord, il ne s’agit pas de remettre en question l’économie de marché, mais d’apporter des correctifs à une certaine vision idéaliste qui ferait des marchés l’alpha et l’oméga du développement économique. Par exemple, et c’est le premier point saillant du raisonnement de Lin, l’intégration constante du progrès technologique (continuous technological upgrading) est une dimension essentielle : il ne s’agit pas simplement de créer les conditions d’un bon fonctionnement des marchés, il faut aussi se préoccuper de la bonne orientation du développement industriel. Cela demande à la fois une ouverture internationale aux investissement susceptibles de faciliter le transfert de technologie, mais également un rôle actif de l’État comme médiateur et fournisseur d’infrastructure.

Deuxième point, la capacité stratégique des dirigeants est vitale, et il leur faut savoir résister aux idées dominantes qui sont souvent fausses. Les modèles dominants sont souvent des descriptions des résultats du processus développement, plus que des guides utiles sur le chemin causal à suivre pour arriver à ce résultat. Ainsi, ni le modèle soviétique centré sur l’industrie lourde (sans parler de la collectivisation massive corrigée par du volontarisme extrême qui mena la China au désastre du Grand Bond en avant), ni le modèle de Washington préconisant en même temps libéralisme commercial, ouverture financière et réduction du rôle de l’État ne permettaient à leurs adeptes de trouver la voie du développement rapide et durable. Le bon chemin est un chemin plus expérimental, graduel et adapté aux conditions et institutions du pays en question.

Troisième point, dans un pays en développement, l’institution la plus importante est l’État. Ce point est essentiel, car dans le consensus de Washington on insistait surtout sur les risques de corruption, de bureaucratie, etc. Risques bien réels, mais qui n’empêchent que le rôle de l’État est essentiel dans les débuts du développement.

Quatrième point, la viabilité du programme choisi dépend des avantages et de la réalité de chaque pays. Il y a là une leçon de pragmatisme, et on peut y voir une pierre dans le jardin des économistes en chambre qui théorisent sur le développement sans s’intéresser aux frottements du monde réel, sinon pour rêver leur disparition.

Dernier point, allant dans le même sens et dans lequel on pourra reconnaître une petite touche maoïste, les innovations spontanées locales et privées sont très importantes et doivent être accueillies et généralisées.

Il s’agit bien d’une approche pragmatique, progressive, attentive à la réalité de chaque pays. On est bien loin des préceptes généraux du consensus de Washington. Il faut observer que cette synthèse se nourrit de l’expérience chinoise, mais que celle-ci s’est elle-même inspirée d’éléments japonais et coréens, sur des thèmes aussi structurants que la médiation des flux globaux par l’État, la politique industrielle, et l’encouragement aux exportations.

Le Japon a connu des réussites spectaculaires, mais aussi des échecs. La nouvelle synthèse en tire-t-elle les leçons ?

Absolument, et c’est même un point capital. Une des leçons retenues que le modèle japonais a connu sa chute à partir du moment où les dirigeants japonais ont accepté la forte pression américaine sur le yen et ont permis avec les accords de Plazza de 1985 une coordination internationale menant à un doublement de la valeur du yen en quelques années. Cette période de forte appréciation a forcé la banque centrale japonaise à maintenir trop longtemps des taux d’intérêts trop bas, ce qui, conjugué avec une déréglementation financière, a contribué à faire gonfler une bulle immobilière. Le Japon ne s’est toujours pas remis de son explosion. Les dirigeants chinois, très attentifs aujourd’hui à la bulle qui a commencé à toucher l’immobilier dans les grands centres urbains, ont manifestement retenu la leçon japonaise : cela explique en partie leur prudence sur la question d’une éventuelle réévaluation du yuan.

L’expérience japonaise a également mis en évidence l’importance de la réponse politique à une crise de cette ampleur. Une crise bancaire doit être traitée sans délai, avec de fortes injections de capital dans les banques et une riposte fiscale massive. Le Japon, par manque de leadership politique pendant les années 1990 mais aussi du fait de la croyance alors répandue dans l’efficience des marchés financiers, a attendu jusqu’en 1998 et même en partie jusqu’en 2003-2004 pour traiter ce problème complètement. La leçon vaut pour tous, et les États-Unis ont montré en 2008-2009 qu’ils l’avaient retenue eux aussi.

Ces préceptes renvoyant manifestement à l’expérience asiatique en général et chinoise en particulier, on parle maintenant du « consensus de Beijing ». Peut-on y voir un nouveau modèle ?

Oui et non. Oui, avec la réfutation des idées toutes faites qui dominaient le consensus de Washington : la leçon chinoise est simplement que rien ne marche sans la présence d’institutions fortes et d’un État médiateur actif. Non, parce que le modèle chinois est avant tout une leçon de pragmatisme et d’expérimentation. La réussite chinoise est marquée par le souci des différences locales et par un art de l’expérimentation bien dosée. Certes, ces recettes de bon sens peuvent être suivies partout. Mais nous sommes loin d’un modèle aussi strict et cohérent que l’était le consensus de Washington. En fait, le vrai caractère de ce nouveau modèle, c’est d’éviter tout dogmatisme, et donc en un sens de récuser l’idée même d’un modèle.

Au demeurant, l’expérience chinoise elle-même fait apparaître plusieurs modèles de développement, à la fois dans le temps et dans l’espace. La diversité est d’une certaine façon l’une des clés de la réussite chinoise : elle va de pair avec l’expérimentation, mais aussi avec un dosage différencié entre des entreprises rurales quasi-privées, des zones économiques ouvertes à l’investissement étranger, et de grosses entreprises d’État en milieu urbain. Dès les années 1980, et en se fondant sur certains aspects de la culture politique maoïste, les Chinois sont entrés dans une logique d’expérimentation et de mise en œuvre progressive, acceptant à la fois l’idée d’une trajectoire en zigzag et celle d’une économie non intégrée, une économie « en mosaïque ». C’est tout le sens de la création des zones économiques spéciales, enclaves avec des règles propres. Mais, parallèlement à la liberté laissée au local et à l’initiative privée, on a une forte présence étatique autour de champions nationaux encouragés à l’investissement hors des frontières.

Pour résumer, on a aujourd’hui trois grands modèles. Le premier est celui de Guangdong, avec les zones économiques spéciales (qu’on désigne habituellement par leur acronyme anglais :SEZ) créées en 1979-82 et élargies dans les années 1980 et encore dans les années 1990. Les quatre premières SEZ étant Shantou, Shenzhen, Zhuhai, auxquelles s’ajoute Xiamen dans le Fujian. On y trouve des entreprises totalement intégrées dans la mondialisation, dépendant fortement des investissements directs étrangers.

Vient ensuite le modèle centré sur les entreprises d’État (modèle de Chongqing, de Shanghai ou encore de Tianjin). Ces entreprises, plus anciennes et longtemps peu efficaces, qui ont subi une purge brutale entre 1997 et 2002 : 40 à 50 millions de licenciements, des faillites, des privatisations, de sorte que les ressources ont été concentrées sur un millier de champions nationaux – un modèle inspiré des Coréens et à travers eux des Français.

Le troisième modèle est formé par une économie semi-privée, qui a beaucoup crû dans les années 1990 et dans laquelle les pouvoirs locaux jouent un grand rôle ; il existe aussi la version entrepreneuriale ou purement privée, le modèle de Zhejiang, en particulier Wenzhou, financé par un système financier souterrain et informel et globalisé grâce à un réseau ethnique (très présent en France par exemple).

Enfin, il faudrait peut-être ajouter le cas de la Mongolie intérieure, où se développe aujourd’hui l’exploitation de matières premières.

La crise de 2008 a-t-elle changé les équilibres au sein de cet ensemble composite ?

Oui, tout d’abord parce que le modèle de Guangdong a pris la crise de plein fouet, et que la relance chinoise s’est dirigée principalement sur les entreprises d’État. Les entreprises privées locales ont souffert, elles aussi. Ensuite, en parallèle de la crise on a assisté à une hausse rapide du coût du travail, attribuable pour partie au changement de génération des migrants de l’intérieur : la génération précédente s’accommodait de son statut de citoyen de seconde classe, la nouvelle a davantage d’exigences en termes de droits et de salaires. On a ainsi vu apparaître des grèves, par exemple. D’une certaine façon, cela contribue à une évolution générale souhaitable : la demande intérieure commence à prendre le relais des exportations. Le renminbi s’est enchéri, l’avantage comparatif de la Chine est moins sensible aujourd’hui.

Quels sont les principaux défis pour le modèle chinois aujourd’hui ?

Le premier est immédiat, et c’est la surchauffe économique. Les déséquilibres accumulés, le surinvestissement, la bulle immobilière et la trop faible consommation nationale posent un certain nombre de problèmes. Les dirigeants tentent de dégonfler la bulle immobilière, mais celle-ci s’est développée du fait des investissements des pouvoirs locaux, et il y a là un problème de connexion entre les différents niveaux de politique économique. Au-delà, la question de inégalités sociales peut à terme devenir cruciale et même explosive, car la Chine a désormais un coefficient de Gini de 0,50, supérieur à celui des Etats-Unis.

Les dirigeants du PCC ont posé officiellement, lors du congrès de novembre 2012, la question d’un nouveau modèle de développement. C’est une bonne chose, car le rééquilibrage du modèle actuel vers la consommation interne est problématique. Le président de la Banque mondiale, Robert Zoellick, souligne lui aussi la nécessité de ce rééquilibrage et pointe, à côté de la dynamisation de la consommation intérieure, une transformation du profil énergétique de la Chine, une consolidation de l’État de droit et l’expansion des services sociaux.

La Chine en sera-t-elle capable ?

Le virage qui s’annonce sera un test crucial des capacités de l’État. Un des aspects de ce défi est que la Chine est désormais la deuxième économie mondiale, et qu’elle sera bientôt la première. Les prévisions économiques diffèrent, mais la moyenne des estimations donne le rattrapage des États-Unis par la Chine comme un fait probable, qui aura lieu autour de 2016-2018 en termes de parité de pouvoir d’achat, et de 2018-2022 aux taux de change nominaux. En 2010, la Chine a déjà dépassé les États-Unis en termes de consommation d’énergie et de ventes de voitures ! Cette nouvelle position rend le pilotage économique plus délicat encore, car si la primauté économique est source de liberté, elle porte aussi son lot de contraintes.

Il faut comprendre aussi que la montée en puissance de la Chine et notamment l’explosion de ses réserves financières (proches de 0 encore en 1995 et atteignant environ 3200 milliards de dollars fin 2011) a été si rapide que les dirigeants politiques chinois se trouvent du jour au lendemain propulsés sur la scène économique internationale, alors qu’ils sont avant tout spécialistes des barrages, des problèmes agricoles, des entreprises rurales, ou des entreprises d’État. De même, l’élite universitaire se trouve soudainement sollicitée pour trouver des solutions à la gouvernance mondiale, alors que c’est un sujet entièrement neuf. Ainsi, certains leaders d’opinion affirment que « la Chine ne s’est pas encore ajustée à son nouveau rôle global », et c’est assurément l’un des défis des prochaines années.

Une étude systématique de Dani Rodrik sur la question de la convergence économique et du rattrapage des pays émergents alerte sur un risque bien connu en économie du développement. S’ils veulent continuer leur croissance rapide et passer les échelons nécessaires pour achever leur rattrapage, la Chine et les autres pays émergents doivent faire sauter de fortes contraintes et créer de nouvelles institutions. Ces étapes sont difficiles et nombre de pays dans le passé se sont trouvées coincés dans le piège du revenu moyen (middle income trap). La puissance économique de la Chine est donc accompagnée d’un fort coefficient de risque. Les dirigeants chinois en sont conscients et se montrent aujourd’hui très prudents : ils sont plus soucieux de leur vulnérabilité que de l’exercice de leur nouvelle puissance.

L’autre grand défi auquel doit maintenant répondre le modèle chinois est la question du développement durable et de la transition énergétique. Sans même évoquer la pollution et l’impact sur le changement climatique, la hausse des prix des matières premières et de l’énergie pourrait remettre en cause les grands équilibres sur lesquels s’est construite la croissance chinoise. Le nouveau plan quinquennal de 2011 tente d’amorcer une réponse de fond. Le défi est véritablement gigantesque. Une réponse efficace passera probablement par une recentralisation et un effort d’innovation sans précédent.

Au total, on voit que les défis sont nombreux, et que le modèle chinois est loin d’être cohérent ou même stabilisé. C’est un modèle hybride qui marie le libéralisme commercial international et l’intégration dans la division internationale du travail orchestrée par les grandes multinationales globalisées, de très grosses entreprises d’État qui ont le vent en poupe, et un tissu entrepreneurial régionalisé et décentralisé. Ce modèle extensif et vorace de ressources est en pleine tentative de rééquilibrage et d’institutionnalisation, étape cruciale pour passer à la phase de développement suivante.

Cela peut-il expliquer que la capacité de ce modèle à s’imposer ou à se diffuser n’est pas évidente aujourd’hui ?

Oui : la Chine a fait ses preuves, mais elle n’a qu’à mi-chemin. Et la trajectoire chinoise est difficilement reproductible, même si certains éléments sont directement importables (par exemple, les zones économiques spéciales).

Enfin, le modèle n’a pas encore répondu aux défis du développement durable – même si les efforts réels en matières d’énergies renouvelables et le développement d’une fiscalité carbone attestent une prise de conscience : la Chine, sur ces sujets, ne jouera pas en arrière, mais en avant. En attestent le décollage étonnant des industries durables depuis 2005 et la reconversion et rationalisation de l’ensemble du parc des centrales électriques au charbon en une décennie. L’État se mobilise de plus en plus pour faire baisser l’intensité énergétique de l’économie, une mobilisation facilitée par le sens de vulnérabilité énergétique qui permet une coalition puissante de plusieurs administrations. Il ne faut pas oublier également la mobilisation croissante des netizens (les 500 millions de citoyens connectés à l’Internet) sur les questions environnementales, comme l’ont démontré les mouvements massifs contre des installations polluantes depuis 2011 de plus en plus couronnés de succès (cas emblématiques de Sichuan Hongda, Qifang et Shifang).

En bref, il n’existe pas de consensus de Beijing, mais seulement une approche expérimentale et gradualiste sachant combiner intégration à la mondialisation commerciale, mais pas financière, énergie entrepreneuriale, et un fort rôle d’impulsion et de contrôle à l’État. C’est un ensemble dynamique et en plein mouvement, intégrant à la fois certaines rigidités à risque et une forte capacité de changement et d’évolution.


BIO - Yves Tiberghien

Yves Tiberghien (Ph.D. Stanford University, 2002) is an Associate Professor of Political Science at the University of British Columbia. He is also a Faculty Associate at the Center for Chinese Research, at the Center for Japanese Research, and at the Institute for European Studies at UBC, as well as a Research Associate at Science Po Paris and at the Asia Centre (Paris).

Yves is a graduate from HEC Paris. He earned a Master of Science in Management from the Community of European Management Schools (CEMS) and a Master of International Policy Studies from Stanford University. Yves was an Academy Scholar at Harvard University in 2004-2006. He has also been a Japan Foundation Scholar at the Japanese Ministry of Finance, Keio University and GRIPS (Tokyo). In 2010-2011, he was a visiting professor at National Chengchi University of Taiwan, as well as an East Asian Institute Fellow at Peking University, Fudan University, Keio University, and Taiwan University.

He specializes in comparative political economy and international political economy with an empirical focus on China, Japan, and Korea. At UBC, he teaches courses in international and comparative political economy (with a focus on Asian political economy and geopolitics), as well as the courses on Chinese Politics and Japanese Politics.

In 2007, he published Entrepreneurial States: Reforming Corporate Governance in France, Japan, and Korea (Cornell University Press in the Political Economy Series). He has also published many articles and book chapters on the Japan’s bubble economy, on global governance, global climate change politics, and on the governance of agricultural biotechnology.

Dr. Tiberghien is currently working on a multi-year project on the battle for global governance with a particular focus on the role of China, Japan, and Korea in the G20 and in global economic and environmental issues funded by the Social Science and Humanities Research Council of Canada (SSHRC). He has written two books on the topic (L’Asie et le future du monde, Paris: Science Po Press, August 2012; and Leadership in Global Institution-Building: Minerva’s Rule, edited volume, Palgrave McMillan, forthcoming). He is currently working on articles and a book on China’s role in global governance. He has published several articles on the G20 geopolitical chessboard and on the Chinese role in the G20. As a senior fellow with the Global Summitry Project at the Munk School of Global Affairs, he is regularly attending G20 meetings (including Cannes in 2011 and Los Cabos in 2012).

Ce contenu est issu de ParisTech Review où il a été publié à l’origine sous le titre " Le consensus de Beijing existe-t-il ? ".
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Mercredi 19 Décembre 2012
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